Obecní rozpočty jsou v naprosté většině případů napjaté a obce hledají nové způsoby, jak získat dodatečné finance. Mezi tyto zdroje patří stále častěji příspěvky investorů, kteří mají zájem na území dané obce realizovat svůj stavební projekt. Na první pohled se zdá, že jde o neproblematický, legitimní a spravedlivý způsob, jak přilepšit obecnímu rozpočtu. V některých případech tomu tak skutečně je. V následujícím textu se na toto téma podíváme blíže a zejména pak na praktiky některých obcí, které považujeme za problematické.
Text: Dominika Veselá, partnerka, David Němeček, advokát, Eversheds Sutherland
Foto: Daniel Hromada
Investorské poplatky
Pokud má investor zájem na území obce realizovat rozsáhlejší stavební záměr (typicky bytový komplex), je běžné, že po dohodě s obcí zainvestuje do některých veřejných statků. Může se jednat o nové autobusové zastávky, komunikaci, školku nebo investici do rozšíření inženýrských sítí.
Obce tyto soukromé investice do veřejných statků zdůvodňují tím, že realizací daného investorského projektu se zatěžuje provoz obce, který na novou výstavbu nemusí být připraven. Takové investorské poplatky jsou obvykle určeny přímo na realizaci konkrétních investic vyvolaných developmentem.
Aby obce předešly korupčnímu jednání a jednaly transparentně, začaly pro tyto účely vydávat písemná pravidla stanovující podmínky investorské výstavby na jejich území a s tím související povinnost uhradit obci investorský poplatek. Investoři tedy mají alespoň představu, kolik je bude realizace jejich projektu v obci stát navíc. A pokud existují pravidla platná pro všechny, nemělo by docházet ani ke zvýhodňování či znevýhodňování některých investorských záměrů.
Investorské poplatky patří k zavedené praxi především u rozsáhlé výstavby, u které se dá předpokládat větší zatížení provozu obce. Vedle těchto „skutečných“ investorských poplatků se však začínají objevovat případy, kdy obce vyžadují uhrazení podobného poplatku i od ostatních „investorů“. Uvozovky jsou tu na místě, protože „investory“ jsou myšleny fyzické osoby, případně malé společnosti, které mají zájem v obci stavět. Často přitom jde o jednotlivý rodinný dům.
Sporné přinucení investora k podpisu smlouvy o spolupráci
Typický postup obce je, že obec vydá prostřednictvím zastupitelstva usnesení, které stanoví, že každý nový investor (stavebník) je povinen uhradit obci určitou částku za metr čtvereční podlahové plochy zamýšlené stavby. Právním titulem pro takovou platbu bývá smlouva o spolupráci, kterou obec nutí investora podepsat. Ono přinucení investora k podpisu smlouvy o spolupráci spočívá v tom, že obec uhrazením poplatku oficiálně podmiňuje poskytnutí své součinnosti při stavebním řízení.
Požadovaná úhrada investorského poplatku však v těchto případech není zdůvodněna potřebou obce pokrýt zvýšené náklady na svůj provoz, který výstavba zatíží, jak je tomu často (a patrně i správně) u investorských poplatků hrazených v souvislosti s rozsáhlými developerskými projekty. Poplatek je zde vyžadován pouze ve spojitosti s provedením stavebního řízení. Navíc nebývá ani stanoveno, na jaké účely budou peníze vybrané od stavebníků použity. Stavebník tedy může přispět na výstavbu nové čističky, zrovna tak ale mohou jeho peníze jít na nové dresy fotbalového týmu. Souvislost s výstavbou v těchto případech jaksi uniká.
A kde je dle našeho názoru problém? Než se k tomu dostaneme, udělejme si malý exkurz do správního práva.
Působnost obce a zákonný podklad
Obce jednají vůči ostatním subjektům ve dvou různých právních režimech. Tím prvním je takzvaná přenesená působnost. To jsou situace, kdy je obci zákonem svěřena konkrétní (pravo)moc, kterou je obec povinna a oprávněna vykonávat pouze v rámci zákonem stanovených mantinelů. Obec tak jedná jako jakási prodloužená ruka státu. Příkladem je stavební úřad, který přeneseně vykonává státní moc, byť působí v rámci obce, resp. obecního úřadu.
Druhý režim se označuje jako samostatná působnost, kdy obec vystupuje jako samostatný, nezávislý subjekt jednající ve vlastním zájmu a zájmu svých občanů. Příkladem samostatné působnosti je uzavření smlouvy mezi obcí a stavební společností týkající se výstavby obecních bytů. V takovém případě obec vystupuje vůči druhé straně jako rovnocenný partner bez zvláštní autority.
V právě uvedeném rozdělení působnosti obce na působnost přenesenou a samostatnou spočívá problém, pokud obec požaduje poplatek – zjednodušeně řečeno – za povolení výstavby na svém území.
Donucení drobných investorů k platbě investorského poplatku
Obec totiž vystupuje při uzavírání smlouvy o spolupráci s drobnými investory ve své samostatné působnosti. Smlouva o spolupráci by proto měla být zcela standardní smlouvou mezi dvěma rovnoprávnými subjekty, u které obec nevyužívá (a ani nesmí využívat) své autority vůči investorovi. Tuto premisu ale řada obcí nerespektuje, když zaplacením investorského poplatku (a uzavřením smlouvy o spolupráci) podmiňuje svou součinnost v rámci stavebního řízení.
Tento postup je o to problematičtější, že zejména pro běžné občany a právní laiky se může daný postup na první pohled zdát v pořádku; stavebník bude nejspíše intuitivně respektovat autoritu obce, a tedy nárok obce na úhradu poplatku. S tím souvisí i fakt, že drobný investor bude nejspíš v postavení, kdy bude potřebovat stavbu zrealizovat v určitém čase a bude mít obavu, že pokud neuzavře s obcí smlouvu o spolupráci a následně neuhradí investorský poplatek, obec stavbu v rámci stavebního řízení jednoduše nepovolí nebo ji nepovolí bez komplikací.
Je to tak správně?
Trochu předběhneme a předešleme, že výše popsaný postup obcí z našeho pohledu není v pořádku. Obec je při výkonu své působnosti v rámci vedení stavebního řízení striktně vázána právními předpisy – jde o výkon přenesené působnosti. Pokud tedy investor splní zákonné podmínky pro vydání příslušného povolení v rámci stavebního řízení, stavební úřad takové povolení vydat musí. Zákon nestanoví pro vydání žádného povolení ve stavebním řízení jako podmínku uhradit investorský poplatek. Obec (resp. stavební úřad) proto nemůže stavební záměr jen kvůli neuhrazenému investorskému poplatku obstruovat.
Z hlediska samostatné působnosti může obec ve stavebním řízení vystupovat toliko z pozice účastníka řízení. Práva účastníka stavebního řízení jsou jasně vymezena zákonem a platí pro všechny účastníky stejně (obec není zvýhodněna). Obec jakožto účastník stavebního řízení tak může podávat připomínky a námitky chránící její zájem či zájem jejich občanů. Obec jednající v samostatné působnosti však nemá pravomoc o těchto připomínkách či námitkách rozhodovat; tato pravomoc zůstává stavebnímu úřadu působícímu v přenesené působnosti.
Úhrada investorského poplatku
Co to znamená s ohledem na domnělou povinnost investora uzavřít s obcí smlouvu o spolupráci a uhradit investorský poplatek?
Deklarovanou součinnost v rámci stavebního řízení, kterou obec využívá k přinucení stavebníků uhradit investorský poplatek, může z právního hlediska spočívat pouze v tom, zda obec podá či nepodá připomínky nebo námitky v rámci stavebního řízení. Další práva obec vůči investorům nemá. A i pokud by obec připomínky či námitky ve stavebním řízení podala, musí o nich stavební úřad (v přenesené působnosti) rozhodovat v souladu a v mezích zákona, nikoli podle toho, zda investor uzavřel smlouvu o spolupráci a uhradil investorský poplatek.
Pokud navíc v pravidlech, na základě kterých požaduje úhradu investorského poplatku, ani ve smlouvě o spolupráci není stanoven účel, pro který má být poplatek použit, odpadá i váha argumentu, že výstavba má zatěžující dopad na provoz obce. Účelovost poplatku je totiž zásadní. Nejen s ohledem na legitimizaci požadavku obce na zaplacení poplatku, ale i s ohledem na požadavek transparentnosti hospodaření obce.
Investoři a zejména ti, kteří staví sami pro sebe a často potřebují rychle vyřešit vlastní bydlení, jsou tak postaveni před dilema, zda riskovat potíže s obcí v rámci stavebního řízení, nebo podepsat smlouvu o spolupráci, uhradit investorský poplatek, a zajistit si tak hladký průběh stavebního řízení.
Nelegitimní praktiky
Z předchozího textu je zřejmé, že výše popsané praktiky, k nimž některé obce přistupují, nepovažujeme za legitimní. Rozhodně to ale neznamená, že bychom popírali realitu, že nová, někdy skutečně masivní výstavba je pro obec zatěžující a vyvolává na straně obce značené dodatečné náklady.
Pokud se obec rozhodne tyto náklady přenést na investory, měla by to udělat správně. Předně by obec neměla uvádět investory v omyl tím, že bude vyvolávat právně nepodložené obavy, že může ovlivnit průběh stavebního řízení nad rámec účastenství. A už vůbec nelze akceptovat možnost, že by obec skutečně do stavebního řízení nezákonným způsobem zasahovala. Dalším požadavkem by pak mělo být, aby investorské poplatky byly účelově vázány a použity k úhradě nákladů na dodatečné investice vyvolané výstavbou, které musí obec realizovat.
Dominika Veselá, partnerka, a David Němeček, advokát společnosti Eversheds Sutherland